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【行业资讯】公路养护管理改革的“第三条道路”
作者: 发布于:2018/12/7 14:40:55 点击量:
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《“十三五”公路养护管理发展纲要》(以下简称《纲要》)中提出,随着布局合理、功能完善的公路网基本形成,应当适应公路发展新趋势,更加突出公路养护管理。面对当前养护管理工作中存在的短板和问题,要大胆地探索公路养护管理新模式,围绕“改革攻坚、养护转型、管理升级、服务提质”四个方面精准发力,构建好现代公路养护管理体系。2016年9月,湖南省浏阳市在全国首推“路长制”公路管理模式,受到社会的广泛关注,也引发了对公路养护改革更深层次的思考。    
当前养护管理的三条道路
 
1
第一条道路:自养
 
自养模式是指公路养护道班在公路一定路段范围内,对公路进行日常保养和维护,即由养护管理机构直接提供生产服务。经过长期演变,我国形成了以公路沿线道班为主的公路日常养护模式,这种自养模式为公路事业的发展作出了积极的贡献。但随着公路路网的不断发展和体制机制的限制,自养模式的弊端逐渐显现。主要是养护人员数量有限,且老龄化现象严重。按照我国颁布的《公路养护定员标准》规定:养护里程在700公里以下的按每百公里10~15人配备,即每人养护里程在6.66~10公里。2018年,浏阳市公路管理局实际管养公路总里程为680公里,实有养护一线人员63人,平均每人养护里程已经超过10公里,随着接养公路总里程的持续增长,平均养护里程还将不断增长。且人员平均年龄为47岁,未来五年内退休人员达54人。由于编制的制约,加之待遇偏低、条件较为艰苦等原因,新养护人员无法及时足量的补充,将大大影响日常养护工作的开展。  
2
第二条道路:市场化
 
市场化模式是指公路养护生产通过劳务外包等形式交由市场提供,推行“事企分开,管养分离”,使养护市场在公路资源配置中起决定性作用。养护的市场化,是公路深化体制改革,实现职能转变和可持续发展的重要途径。通过多年探索,养护大中修工程已基本实现市场化,然而,日常小修保养的市场化之路却面临诸多问题。一是养护市场化与公路的公益属性矛盾突出。公路作为国民经济发展的重要基础产业,是其他产业正常运转、协调发展的前提,其基本属性应当是社会公益性,公益属性决定了它具有非赢利性。而养护实行市场化后,企业为追求利润最大化,在机械化水平、操作方式和技术人员培养等方面会打折扣,导致养护质量降低。特别在面对突发事件,如公路应急抢修保障等,企业是否能够及时有效应对,发挥好公共服务职能,存有疑问。二是部分养护作业难以计量和量化考核。比如公路养护铲草、桥梁日常维护、标志标牌维护、路容路貌整修等,难以完全计量,在不同的线路上、不同的时间里,评定的标准也会不同。由于公路的公益属性和养护业务的难以计量性,决定了养护只能部分实行市场化。  
3
第三条道路:路长制
 
鉴于对“第一条道路”即当前自养模式困境和“第二条道路”市场化模式不足的反思,为使政府的公共服务职能在公路事业中充分发挥,满足人民群众日益增长的出行新需求,解决公路“点多、线长、面广”,管理难度大的问题,养护管理的“第三条道路”——浏阳“路长制”应运而生。“路长制”模式是指路段管理人员在路长的统一领导下,对责任路段的公路(含隧道、桥梁)、附属设施、路容路貌、交通秩序、绿化和环境卫生等实施全面综合管理的公路管养模式。“路长制”通过政府主导、部门联动、全民参与,以“属地管理、分段负责”为原则,由浏阳市人民政府副市长担任路长,由公路部门行政领导和沿线乡镇(街道)行政正职担任分路长,层层压实责任、凝聚管理合力、引入社会监督、强化措施保障,将公路管养不断向规范化、精细化方向推进。    
路长制的核心业务
 
作为浏阳积极探索的养护管理“第三条道路”——“路长制”,实施近两年来,通过严格落实责任、不断完善机制,逐渐形成了五大核心业务模块,使“路长制”相较于其他公路管养模式更加立体和丰富,更具独特优势。  
1
日常保养服务
  日常保养服务是“路长制”最基础的业务工作。日常的养护作业,应当在优先确保有相对稳定、熟悉路段情况及周边环境的作业队伍,能保障持续维护作业及常态应急备勤的情况下,再考虑更多更好地发挥市场和社会的作用。“路长制”通过整合行政资源、引入属地管理,将清扫路面、清理水沟、修剪高草、清洗标志标牌等养护日常保洁工作压实到各个乡镇(街道),各乡镇(街道)在路长办的统一主导下,安排专人对各自辖区内公路进行清扫、清洗、巡查,坚持每天一巡查、设施常清洗。由乡镇(街道)统筹各村(社区)力量,既有效解决了当前一线养护人员“青黄不接”的困境,保障一支稳定的作业队伍,又能提高辖区内群众责任感、荣誉感和爱路护路的意识。  
2
路域环境整治
  公路路域环境整治是一项系统工程、社会工程,涉及范围广、管理难度大,“路长制”实施后,公路部门联合其他部门与乡镇(街道),形成强大合力,打造了齐抓共管的治理新格局,公路路域环境不断得以优化。“路长制”下,各乡镇(街道)除对公路进行日常保洁外,还对沿线公路用地范围及建筑控制区内的各类违法行为,如占道经营、堆物放料、路面污染、非公路标志标牌、违法建筑等,进行综合整治。乡镇(街道)具有属地优势,对辖区内情况和变化更为了解,在公路违法行为出现苗头之际即加以制止,沟通阻力和执法成本更小。同时与公路部门实现信息的互联、互通、互享,确保了各类公路违法案件和涉路事件得到及时、高效处置。  
3
安全隐患排查
  按照“路长制”工作要求,各乡镇(街道)每天对辖区内公路进行巡查,排查公路是否存在安全设施损坏、交通标志标线缺失等问题,检查公路两厢建房或其他涉路施工活动是否设置了安全防护措施,巡查是否有擅自开设平交道口等新增隐患点的违法行为等,发现问题及时处置,或者上报至路长办,由路长办协调相关单位或部门解决,切实消除安全隐患。此外,在重大节假日期间,均安排人员在集镇路段和重要交通节点指挥疏导交通,劝离路边摊贩,确保公路的安全、畅通,保障人民群众平安出行。  
4
应急抢险保通
  “路长制”将公路管理责任落实到人、到乡镇(街道)、到村组,公路任何地方发生状况都能及时发现、及时反应、及时处理,各级应急处突能力不断增强。特别在每年汛期和低温雨雪冰冻天气下,除公路部门开展巡查外,各乡镇(街道)按照“路长制”属地管理、分段负责的原则,充分发挥政府公共服务职能,积极组织对辖区内路、桥、隧的巡查,及时向公路部部门反馈各类水毁、地质灾害、路面结冰等情况,为公路部门作出决策提供了大量第一手数据,为救灾抢险争取了宝贵的时间。对小型的应急抢险任务,如行道树倒伏和小型垮方塌方等,则迅速就近安排机械人员进行清理、修复,确保了受损路段尽快恢复安全畅通。  
5
公路景观打造
  “路长制”作为一项公路综合管理制度,引入公路文化,打造公路景观必不可少。浏阳以“路长制”为重要抓手,结合蓝天碧水保卫战、文明创建行动、精品旅游线路建设、四好农村公路建设等,推动公路提质、风貌提升,打造了一批极具特色的公路景观。公路部门充分发挥自然生态优势,深度挖掘地方特色、历史传承、人文资源和群众需求,将文化元素有机融入到道路建设中去,最大限度凸显公路文化特质,力求“一路一景”,让出行群众真正感受到“行在路上、如在画中”。同时,沿线各乡镇(街道)在“路长制”的引导下,以公路为依托,促使公路与周围环境景观相协调,并融入当地地域文化元素,打造了一批“布局合理、设施配套、环境宜居、特色鲜明”的幸福屋场和美丽乡村。    
未来养护管理路径的选择
  鉴于当前养护管理三条道路的分析,以及“路长制”具备的独特优势,笔者认为,未来养护管理路径,应当以政府为主导,由市场作补充,整合现有的公路养护道班,建设一支专业化、机械化、技术程度高的大型应急抢险保通队伍。  
1
以“路长制”为基础
  立足公路养护的公益服务属性,政府职能在未来养护管理改革中不可或缺。“路长制”在浏阳的推行属于先行先试的创新举措,顺应了公路的发展趋势,既是对自养模式的延续和拓展,又有效填补了市场化模式下政府职能的缺位。“路长制”真正实现了“管养分离”,公路部门从“埋头做事”转变为“专心管事”,从“单一管理”转变为“综合管理”,从“部门行为”转变为“政府行为、社会行为”。随着实践的不断深入和制度的不断完善,以政府为主导的公路管理体制将充分发挥其“管理规范、运转协调、政令畅通”的优势,确保公路管理更精细、更高效。  
2
以市场化为补充
  在以“路长制”为基础的公路养护管理体系下,将市场配置资源的决定性作用与政府职能的充分发挥有机结合,通过市场机制,把基本公共服务之外、可量化考核的适合由社会承担的养护服务事项,按照一定的方式和程序,交给具备条件的社会力量承担,依据服务的数量和治理计费,有效运用市场优势。公路部门则加强对市场化养护作业的监督管理,完善监管标准和考核机制,确保公路养护服务质量。  
3
突出应急保障
 
公路易受洪涝、雪灾、泥石流、台风等自然灾害的影响,而由于自然界的瞬息万变,导致这些自然灾害引发的公路灾险也呈现突发性和非常态性。一旦处置不及时、不妥当,引起突发事件,将对公路部门甚至当地政府的公信力和社会秩序,都造成严重的损害。因此,整合现有的公路养护道班,在公路部门建设一支专业化、机械化、技术程度高的大型应急抢险保通队伍,当灾情发生时,由公路部门对灾情进行理性分析和判断,科学调度指挥管理,合理投入应急力量,保障公路畅通,是维护政府公信力、社会秩序和人民群众生命财产安全的必然选择。   本文充分汲取公路养护管理三条道路的优势,同时建议将“第三条道路”——“路长制”作为公路养护管理的基础性制度,辅以市场化机制,并保留公路部门的应急抢险力量,由此建立政府与市场分工合理的养护管理模式,既符合《纲要》的要求,也是对现有养护管理模式和浏阳“路长制”推行两年后表现的综合考量,可作为未来公路养护管理改革的参考。  
 
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