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【行业知识】ppp追根溯源及中国的PPP历史
作者: 发布于:2018/11/23 10:48:38 点击量:
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 被称为“世界民营化大师”的美国学者萨瓦斯教授对PPP的解释为“我们可以从三种意义上使用PPP这一术语。公共和私营部门共同参与生产和提供物品和服务的合同安排。合同承包、特许经营、补助等符合这一定义。其次,它指一些复杂的、多方参与并被民营化了基础设施项目。再次,它指企业、社会贤达和地方政府官员为改善城市状况而进行的一种正式的合作。三种情况下,企业超越了市场中通常角色,介入各个领域,而政府也不再限于征税员和传统市政服务提供者的角色,变成了开发商、信贷者等。

虽然美国的PPP不是个卖点,但是大师萨瓦斯这几句话还是很有分量。PPP不仅仅是指政企合作开展的项目,还指政企合作的一种模式,它甚至还指政企合作建立的正式组织。

而大家现在的关注点是:把PPP作为融资方式之一,作为公共服务交付模式之一,作为转变政府角色、政府治理的途径之一,其实这些都不全面。你能想象政企之间能擦出何种火花,产生什么有形、无形的结果,PPP就能指代什么。但是“公共服务交付的态度转变、传统的采购模式和政府角色的不满,以及项目融资模式的发展”是促使PPP模式在最近一轮获得大发展的原因。

言归正传,PPP产生的背景是什么?它是起源于美国吗?

PPP已经很老了,早在1438年,历史研究人员就发现了法国贵族Luis de Bernam获得了莱茵河货物运输管理的特许经营合同(PPP的一种形式),向周转的货物收取费用,原来PPP的发源地在法国?另一个比较出名的例子是,1792年法国Perrier兄弟获得了在巴黎配水的特许经营合同。从此,法国的法律词典里便有了市政工程特许经营(concession de travaux publics)这个词条。
  自法国式特许经营模式开了先河以来,法国就更广泛的采用特许经营模式自主基础设施的发展,在铁路、水、电和有轨电车路线都由私营企业和银行设计、建造、融资和运营。这也是在民法体系中,法国是PPP做得******的国家,特许经营在法国比较普遍的原因。此外她还有国家层面的PPP立法。在PPP这一方面,法国人可含蓄了,虽然有着悠久的历史,却觉得这些不值得一提,没有向“保守的”英国人那样推销PPP。
在英美普通法系中PPP是怎么发展来的呢?

这要从二战后甚至更早开始说起。在英国,丘吉尔工党执政,在国内大搞国有化,水、电、铁路、通信等基础设设都国有化了,还建立国民医疗体系(NHS)等,结果效率低、服务差。铁娘子撒切尔上台后,说国有不行,必需让市场起作用、把效率搞上去。同期的美国总统里根持相同观点。1980s-1990s期间,私有化或者说民营化在英美同时推行开来。
  英国没有公共部门和私营实体合作的传统,PPP通常被认为是保守派思想观念种的一种特殊“副产品”。1992年,John Major正式提出了私人主动融资(Pfi,Private Finance Initiative)的概念。Pfi模式下,政府购买私营部门的服务,并为项目实施提供必要的固定资产。   刚推出时,当时的反对党******Tony Blair对Pfi持怀疑态度。可他在发现Pfi的好处时就转向大力推广PPP,Pfi也出口到其他英联邦国家,如澳大利亚(普通法系中ppp最具代表性的国家之一),甚至其他国家。   那时候英国城市化虽完成,但已经进入后工业化,处于工业向服务业转型期,很多城市走向衰落,基础设施重建、新建和公共服务欠债太多,政府却囊中羞涩,但又有基础设施支出的财政预算限制,Pfi预算外融资正好派上用场,将基础设施投资转移至表外,绑架了后来的很多届政府。再加上捆绑式的服务和政府不占股等各种原因,Pfi的“物有所值”(Value for money)并没有得到一致认同,尤其在医疗领域。后来,2010年Pf2推出。   可能你会在想,为什么美国没有PPP?(有,但是不如英国)。一方面,前面已经提到美国私有化比较彻底,私营部门直接参与基础设施和公用事业建设。但是更为重要的原因是美国是一个联邦制真正实现权利下放的国家。地方政府有稳定的、广泛的税收收入。虽然英国自Tony Blair以来,权利下放和地方自治进程提速;虽然2011年英国出台了《Localism Act》给地方政府一般行事权(General Power of Competence),但中央拨款是英国地方政府资金来源,如下图所示。
 
  中国的PPP历史   第一次听说PublicPrivate Partnerships(PPP)这个舶来词时,有没有一种遥远的、高大上的感觉?据说因为这个舶来词,国内******的专家闹分歧了,因为它太难翻译了。这是由于中国的PPP情况有些特殊,后面会解释。出现的翻译有公私合作制、公私协作、公私合营、政企合作、政府与市场合作,好在越来越多的人赞同政府与社会资本合作这个翻译。其实,PPP在中国的起源再平常不过了,公私合作也不是舶来品,中国只是没有形成专门的理论。   据说是因为国家养不起动物园里的肉食动物,保护不了路边的树木。 早在20世纪70年代末期,中国出现了最早的运用PPP模式的例子。 20世纪70年代的概念是什么?人都吃不上肉的日子,怎么养得起肉食动物。公共部门于是产生了运用社会资源饲养动物园里肉食性动物想法。PPP项目还被用来解决道路两边的树木管理问题。可能你会想不到会有人偷树,但是由于政府管理比较分散,这也是一个耗费时间和成本的大问题,后来统一种植树木,然后指定私人部门管理,这种方法很奏效。想不到,PPP就起源于你身边的小事吧?   中国有没有PPP?   一种认为中国就没有PPP,看不出来中国政府在PPP方面的作用。   一种认为中国做了很多的PPP,甚至有人认为最早的PPP模式就是在中国开始的。在我们的广东地区,港资参与广东的基础实施建设,包括港口等,一直到现在李嘉诚的财团都有多少年的租赁或者特许经营权,这个大众可能不太清楚,但这是长江集团长达40年稳定的收入来源,每年港口上拉多少钱,别的赔了这个是稳定的,就像长江集团的提款机一样。   再给大家一些数据: 1990-2012期间,中国共上马1,065个基础设施建设PPP项目 相比之下,印度为725 ,菲律宾为123,印度尼西亚为101 ,   斯里兰卡有73个 ,孟加拉则只有59 个   英国有648个项目,韩国有567项目 ,澳大利亚有127。 统计数据是基于比较狭义的特许经营PPP模式,其实中国的PPP项目远不止1065个。但为什么有人说中国的没有PPP?用财政部楼部长的话来讲就是,中国的PPP在三个方面“形似而神不似”。PPP的“神”是什么呢?PPP最核心精气神的就是“利益分配”与“风险分担”,再加上政府的职能,这三个方面中国的PPP形似而神不似。   为什么形似而神不似呢?可以从中国PPP发展的角度来理一理。   第一轮PPP热潮 (90年代): 外企主导,最有名的案例有广西来宾B电厂法国威望迪集团以约 20 亿元人民币的价格,拍得浦东自来水厂 50%的股权、50 年的经营权的案例。   2002年:中央政府禁止各级政府在已有项目中为外企提供固定收益率的担保。外企逐步淡出中国PPP领域。   第二轮PPP热潮(2000以来的十多年): 国企主导,成为经典的地铁四号线,鸟巢。   很多PPP通过融资平台实现,最终形成平台债务。   第三轮PPP热潮,大概从2013年7月开始,中国宣布鼓励社会资本参与基础设施建设,重点是铁路和城市基础设施。   PPP的应用领域也从电厂、高速公路基础设施领域到水处理、垃圾处理等领域,现在已经覆盖到小城镇建设、安置房建设、医院改革等领域。   第二阶段,很明显国企主导。英文里有一个专业术语叫Institutional PPP,指的就是公共部门部分参股或者控股特许经营者的特许经营方式,指的就是地方融资平台公司或者国有企业混合所有制形式。IPPP在中国极为流行,这种类型的特许经营有一些的优势,可以向政府部门提供稳定的信息流,也有可能有利于建立有效的合作伙伴关系。然而,公共部门参股的特许经营可能会破坏竞争机制,产生利益冲突,导致风险分配不清。这是由于这种情况下私营部门同时部分也属公共部门,属于灰色地带。所以中国的PPP做了那么多,真正神似的倒没有几个。   但是从另外一个角度来说,至少在有一个部门,PPP的有关法律和框架是有的,就是住房建设部管理的城建领域。04年,建设部部长王光焘签发的第126号令《市政公用事业特许经营管理办法》中提到,鼓励在它所管辖的市政领域进行特许经营,基本的框架和世界各国推行的公私合营是一致的,只不过它规定的只是特殊的一种方式——特许经营。按这个意义去讲,至少在一个领域,我们中国的PPP的运作是符合国际惯例的,这也是为什么在世界银行这边,有一个项目统计库,中国的项目在各个发展中国家之中是最多的。   自2013年以来,PPP真正升温并引起决策层关注。我们看到中央鼓励民间资本进入基础设施领域的态度。楼部长曾表示,在创新城镇化投融资体制、着力化解地方融资平台债务风险、积极推动企业“走出去”的背景下,推广使用PPP模式,不仅是一次微观层面的操作方式升级,更是一次宏观层面的体制机制变革。   PPP在中国已经从最初的融资工具、技术更新方式上升到实现转变政府职能、创新预算体系、整合社会资源、消除隐性壁垒的“机制变革”的工具。法律政策顶层设计、能力建设、投资环境等各个方面都进展迅速,具有很大的发展空间。                                                                                                                    
 
 
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